《出售土地一举三得》
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出售土地一举三得

我记不清楚是美国的《时代周刊》还是《新闻周刊》,几年前曾用大字在封面上作如下的标题:America For Sale(美国出售)。是的,任何富可敌国的外籍人士都可以将整个美国的土地(除了政府拥有的那些土地外)占为己有!这个“大富豪”可能不被批准进入美国,但他却有绝对的权利,不用一兵一卒,使他所购得的全部私有土地的范围内的美国人,在美国无立足之地!世间的妙事,莫过于此。

那个《美国出售》的封面故事,报道富有的日本人和“暴发”的中东产油国人士,在美国买了不少地产。美国的政府与公民,很少有异议。事实上,列根幕下的一些谋士,对美国近几年来史无前例的庞大外贸赤字担心,是因为弥补这赤字的进口外资,很多不是用以购买土地,而是购买债券。买债券的外资可以速去,引致波动(例如近几年的美圆汇率下降)。但假若外资是用来购买土地或物业——比较固定的资产——他们倒可以安心。

美国将“国土”出售惟恐不及;中国却适得其反,把土地视为神圣不可侵犯之物,就是自己的国民也不能占有土地为己有。这现象不是很值得分析一下吗?美国的发达与中国的贫穷,各走极端,是否和土地的出售与不出售有关系呢?中国政府目前的财政困难,若把土地出售给愿意付出市价的人来解决,会不会是神来之笔?这些问题想来是既有趣而又重要的。

土地的“神圣”谬误

关于中国人对土地某些谬误的观念,我老早就想加以修正了;但我一直以为其他问题比较重要,便迟迟没有下笔。近来我较为深入地体会到国内财政上的困难——以及他们用以解决这困难的各种办法所引起的其他困难——认为卖地是一个三全其美的办法,所以我不能不试将中国传统中的土地概念先来一个现代化。

孔子是理想有余而实际不足。在实际上,他的“天下为公”,与“天下为国”、“天下为王”、或甚至“天下为独裁者”,是可以混在一起而分不开来的。道理很简单:土地的使用权不是“私有”就是“非私有”,而在后者的各种使用形式中,要说是“为公”、或是“为国为民”,是执政者可以自由选择的措辞,哪样动听就选哪样。

一个私人,或一个私营机构,认为一块土地的使用权是私产,有权不允许外人创入,有权租给或售给他人使用,有权独享(若是机构的股权持有者则有权分享)从土地所得的收入,是很明显的事。若土地“非私有”,权利的界定不能在土地的特质上划分,产权就不明确,执政的人若说土地的权利属谁,则没有人可以提出明确的理由反驳。

孙中山的三民主义,一小部分是受孔子的影响,而大部分则是来自亨利·佐治(H.George)的《进步与贫穷》。佐治对经济学一窍不通,但他的文章却极有煽动力。他认为土地是不劳而获的资产,而且不断大幅度升值是必然的,因此政府的所有税收应该从土地征取。但佐治这个人倒很幽默,他在生时不遗余力地到处演说叫人买地,肯定这是万无一失的发达途径;他自己死前却不名一文,连半点土地也没有。

说佐治对经济学一窍不通,不是我个人之见。而我所获得的主要证据不是来自他的名著,而是他与马歇尔(A.Marshall)的一次令人捧腹的辩论(该辩论十分精彩,全部记录可见1969年4月的《法律与经济学报》。)

马歇尔当时还是个年轻人,佐治到剑桥演说后,马歇尔就向他发问:在市场的竞争下,投资土地所获得的利润,怎可以长久地高过其他任何投资的利润?未成名的大宗师所问,确是不凡!佐治乱答一通,不知所云;马歇尔再三重复问题,但他所得的回应,仍旧是乱答一通。

其实正确的答案是,在市场的竞争下,土地投资的利润率,应与其他投资的利润率或贷款的率相符。这是市场竞争的必然结果,而实证的资料是再明显不过的。投资是要有收获的。在市场竞争下,任何投资的预期收获是会等于资本或财富的利率收益。适时或错误的决策,或在预期外的世事变动等等所引起的幸或不幸,当然会导致利率较高或较低的收入。但我们不能把意想不到的收入或损失视为公平或不公平的得失,而左右市场的运作。

另外一方面,有些人眼光独到,比一般人获得较高的利润,但这是“眼光”资产的收入,对社会有贡献,不能抹杀,其发达与任何对社会有贡献而发达的投资异曲同工。

香港一些有先见之明的地产商就是一个例子。对土地的运用,他们看到人所不能看到的“可能性”,或较为准确地“预见”了地产市场的动向;因此,他们的投资所得当然会比其他地产商更胜一筹了。但他们多赚钱的效果,却是将土地的使用带到了较有社会经济效益的途径上。换言之,他们原先是为自己的利润而非为社会的利益下注,但社会却间接得益了。

这与设厂生产对社会的贡献,也是殊途同归的。投资土地可以赚钱,也可以亏本。破产的地产商何地无之?但让土地自由买卖,让地产商获利丰厚或倾家荡产,土地的使用就会转移到最有社会经济效益的那方面去了。

当然,市场的指引并不是万无一失的;但由于向土地投资的“私人”,都为了切身的利益而运用自己的所知的信息,其判断一定会比信息不足而无利(或无贪污之利)可图的政府官员的判断来得准确。别的政府不谈,单是香港政府对“非私产”的土地使用的浪费,其本身的官员也是心知肚明的(不过我还是可以说,比起其他我所知的政府,香港的已经是很不错的了)。

有些人认为土地的供应固定不变,既不可增,又不可减,所以土地与其他资产不同,不能相提并论。这是浅见。香港政府的移山填海,一举两得,增加了土地的供应姑且不谈,其他认为土地是“固定”谬论还多的是。例如,毫无价值的荒土地占了土地的大部分;荒地若被开发,供应不是增加了吗?种菜的地转而用作建筑,菜地的供应减少,建筑地的供应增加,何固定之有?也有些人认为土地是一种天然资源,在未有人类以前早已经存在,所以不应作为私产。

这样的谬论流传至今,可算奇迹。我在书桌前游目四顾了许久,却找不到有哪一样物品不是由“天然资源”而“变”出来的。说这些物品是经过人的思考和劳动制成,因此与土地不同,也不成理由。可用的土地(例如中国的所谓“五通一平”),又何尝不是经过人的思考与劳力“制造”的。或说土地可以不经任何改进也又价值,但在概念上这与天生的天才或美人的价值又有什么分别呢。

至于那些认为外籍人士或外国机构不应占有“国土”的言论,却是过于“乐观”了;因为困难的不是卖地给外籍人士,而是要外籍人士有信心投资购置。任何政府都有权禁止非本国籍的人士入境,或驱逐外籍人士出境。国家有这个权力,要担心的倒是,一不小心,把投资的外籍人士吓跑了。

中国财政困难的两类起因在大致上,中国目前的财政困难可以分两类:一是人为的,一是基本的。我说的人为的财政困难,是指政府的那些浪费的支出或投资,尤其是那楼要高、路要宽、科技要新而不计利害成本的好大喜功的意向。这是“现代化”的误导,是不懂得量入为出、不按照经济原则投资的结果。

关于浪费的支出,除了政府本身大澈大悟,极力节约调整外,没有其他办法可以补救。即使政府有更大的收入也无补于事;政府不能节约,可支出的钱越来越多,浪费也就越大。这些浪费可以避免,而政府是不应该设法增加收入来解决这人为的财政困难。

中国的基本财政困难是另一回事。这基本的困难是有两个因素的。第一,军人、干部以及国家职工的薪金与福利的开支,庞大之极,而大致上他们的生产贡献是低于供应他们的开支。军人是“养兵干日,用在一时”。但干部在中国实在为数太多,需要逐步减少;而国家职工则应逐渐转为自由择业的员工。

换言之,从较为长远的观点看,干部与国家职工对社会的生产及服务员献,是不应低过社会用于他们身上的耗费。因此,减少干部及改革目前已开始崩溃的国家职工制,是长远之计。但在改革的过渡期间,他们给政府带来的“额外”负担,是无可避免的。

第二个因素是基本建设。水、电、马路、化厂等基本建设,是费用先行,收益在后——而且往往在投资的很久以后。在目前的中国,这些建设不能多靠外资,也不容易傻美国那样,由本国的发展商投资经营。中国政府本身要付出基本建设的大部份费用,而要过相当时日才有收益可言——这是财政困难的第二个基本因素。

让我说得概括一些吧。我所抬的基本财政困难,目前是避不了的,节约也无补于事。不过,这困难只是过渡件——如果中国的制度改革真的能继续的话。如果干部减少了,国家职工变为自由劳工或成为专业人士,他们就再也不会是政府的负担;从他们那所得的直接、间接的收益或税收是会有盈余的。假若中国在工、商、农业上都有了明确的产权制度,基本建设给这些行业所带来的利益,就会高过基本建设的成本;税收也因而会有盈余。这二者的盈余就大可以“养兵千日”了。

问题是简单而重要的。中国若不继续将制度改革,或走回头路,则甚么也不用说了;财政困难自然也解决不了。中国若继续改进,她是不会有长远的财政困难的。但在过渡期间,基本的财政困难是无可避免的。其解决的办法是否适当,对中国的前途有很大的影响。

很不幸,中国目前所采用的办法,对改革大有障碍,促成了一个“恶性循环”。在《抛砖引玉与急功近利》一文内,我曾指出中国目前不仅是税项繁多,不仅是其他征收的花样不胜枚举,而且政府当局又采取管制的办法,在外贸和本来就比较容易垄断的工商业那方面,增加了国家的垄断实权。这样做,就阻碍了国民收入的增长。低的国民收入导致财政收入的下降,而财政收入的不足,却又导致更繁更多的徽收及政府的垄断。

卖地一举三得

中国不以滥印钞票的办法,即不以榨取人民所得的通胀办法,来帮助解决财政的困难,是值得赞赏的。然而,要解决过渡性的财政困难,钱从何处来?向外大量借贷,既不容易,也不化算;向内大幅度征收则对经济发展大有损害;而以外汇管制的办法来搞“创汇”更是不智。其实,油价大幅度下降,减少外汇的收入,但却大有好处。这是因为中国的经济发展若再进一步,就一定要输入石油,油价当然是越低越有利的了。

可靠而又可行的办法,就是将土地以长久的年期“租”出或卖出。无论将土地卖给外商或本国的人士,都各有各的好处,而这项收入是足以应付改革过渡期间的财政困难。只要办得好,这办法有利无害。

卖地可以增加财政收入,帮补支出;另外一方面,有这项财政收入,可以减低税收及简化具刖复杂的左抽右抽的制度。这对生产及投资的意向是大有帮助的。更重要的,就是卖地而又容许土地自由买卖,本身是制度改进的重要的一部份。土地变为私产(或用其他名称),产权的拥有者就一定会尽己所能,将土地的使用获致私人认为最高的收益。无论是外资或内资买地,地是在中国,这些私人收益的增长大致上都是中国社会的收益增长。

目前的徽收、垄断、汇管的办法,与卖地的办法比较,有天渊之别。前者阻碍经济发展,促成恶性循环,后者刚好相反。我不是说中国应取消税制。税是要抽的。但税率要低,税制要简化。至于政府的垄断及汇管,则应该彻底取消的。

外资与内资的分别

投资是意味着:放弃今天的享受而争取明天更好的享受。买地是一项投资。但外资与内资的买地,有几个不同的含义。

第一,内资买地是放弃今天、争取明天;外资的买地,从中国的角度看,却非外人对今天、明天的选择,而是外人放弃了外地投资的机会而转到中国去。假若中国真的推行经济开放政策,外资或内资都可能撤离中国的。哪一样比较容易撤离,难以肯定。但经济政策越开放,资金撤离的机会就越少——这是香港、台湾、南韩等地的经验。所以在这一点上,外资比内资对中国有利。

第二,土地的出售是应以市价为依归。这是因为价高者得的办法,可较为直接地将土地使用于最有效益的途径上。不过,如以市价出售,内资则会缺乏现金,而外资(外商)对中国土地有兴趣的可能不多。分期付款的办法是应该采用的。优惠内资——例如减少订金的规定、打折扣、或甚至将土地赠送给国内的机构——为害不大,但随后土地必须有自由的转让权(买卖权),否则有效益的士地运用就会失去效能而遭“遗弃”(见下一篇《资产转让为何重要》)。

第二,资本要尽可能落在私人或私营机构的手上。对外资而言,收足地价是理所当然的。但对内资呢,收足地价,就可能导致发展经营上资本不足的困难(自一九七三年起,香港的补地价是依市价补足的;假若香港由战后开始就采用这政策,香港的经济就不会有今天的成就)。与其“国”富,倒不如民富。

所以,如果“内资”或目前的承包机构以市价买地,纵然用分期付款的办法,政府也应尽可能将一部分资含交还给买地的机构。简单的地税及减低了的所得税的收入,加上一部份的地价收益,肯定会高过目前的左抽右抽所得。这是因为除地价外,承包者的资产一旦改为私有,生产收入就会激增。

结论

中国的财政困难,若以急功近利的政策或办法来解决,则得不偿失。因为由好大喜功及其他浪费而引起的财政困难,除节约以外,别无良策。中国政府决定不以“搞通胀”的办法来榨取民脂民膏,是正着。但过渡件的财政困难,则上文所述那种基本的,“节约”也无补于事。

要解决基本的财政困难,我们必须假设中国的制度会继续改进,假设浪费的支出会大幅度减小。如果这些假设不能成立,那么中国迟早也是一穷二白的——“理想”与“绝望”相同,什么解决办法也不用谈了。

但是,如果上述的假设真的成立,而不是甚么神话,那么,最可取的办法就是将土地出售了。是的,中国政府(国家)甚至可以将大量可卖的士地出售。经济越为开放(向“以资产界定权利之路”走得越近),土地的使用范围越大,越合乎经济原则,投资的人对中国的将来就越有信心,而地价也就越高了。地的市价是以“期望将来”而决定的。

出售土地既可增加政府的财政收入,可减少与简化税收,而经济制度的本身又会因为土地可作为“私产”而有一次大的、震动性的改进。所以我认为这是解决目前中国过渡性财政困难的最可行的办法。

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